将“限塑令”进行到底

塑料袋，轻便廉价，便于收纳携带，是日常生活随处可见的物品，但同时，塑料袋降解周期长、处理困难，对环境造成不小的压力。自2008年6月1日起，中国实行限塑令，全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。从那时起，所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。十余年过去，从实施情况看，限塑之路依旧任重道远。

十年效用渐弱

根据国家发改委2016年公布数据显示，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量年均减少约20万吨，累计减少超过160万吨，节约塑料袋700亿个左右。

2018年，零废弃联盟联合各地伙伴机构和志愿者,对北京、深圳、沈阳、合肥、江西乐平、四川荣县、安徽阜阳三合镇等9地开展线下商品零售场所调研发现:全国调研样本的979家门店中,遵守“限塑令”所有规定的只有36家,占比3.7%。

“客观地评价，2008版‘限塑令’及其配套标准和文件实施初期，在限制塑料袋使用、遏制白色污染方面起到了一定作用。如今回头再看，限塑令确实也存在施行效果低于预期、差强人意的情况。”国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长程会强向《经济》杂志、经济网记者分析，究其原因：

一是社会氛围不够，公众的环保意识不够高，绿色消费习惯还未养成。

二是塑料袋价格低，“限塑令”推行有偿使用，其主要目的是通过价格杠杆提高大众环保意识，但由于环境代价没有计入塑料制品成本中，廉价的价格没有发挥出价格杠杆的作用。

三是替代品不成熟，可降解塑料袋成本偏高，价格比普通塑料购物袋贵2倍-3倍，在同样比较的情景下竞争力弱；而无纺布等材质的环保袋不仅价格更贵，携带也不方便。

四是管理存在空白，塑料购物袋仅仅是塑料包装中使用量最少的一种，而量大面广的塑料瓶、塑料快餐盒及其他塑料包装，缺少具体管理。

五是部门监管不力，由于部门分工不同及机构调整等原因，一些地方发改、环保、商务、市场监管等部门职责不清，缺乏对塑料市场的整体监管把握，特别是对小型塑料袋生产企业监管不够，不合规塑料袋充斥着市场。

“新限塑令”再次发起冲锋

十几年中我国的商业模式发生了巨大的变化，电商、快递和外卖的新兴业态快速发展，也带来了这些业态包装材料的激增，其中塑料包装的比例相当高，这些都未在2008年限塑令范围之内，目前既缺乏行业标准也没有国家法规约束，意味着这些塑料的使用缺乏制约。

1月19日，国家发改委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，明确了未来一段时间内塑料污染治理的具体时间表和路线图。到2025年，塑料制品生产、流通、消费和回收处置等环节的管理制度基本建立，多元共治体系基本形成，替代产品开发应用水平进一步提升，重点城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制。

生态环境部环境规划院政策研究室主任葛察忠在接受《经济》杂志、经济网记者采访时提到，与“旧版限塑令”相比，“新限塑令”首先在限制范围上有扩大。旧版“限塑令”主要限制的是由商品零售场所提供的，用于装盛消费者所购商品，具有提携功能的塑料袋；“新限塑令”主要限制的是超薄塑料购物袋、聚乙烯农用地膜、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品。

其次管控过程上有突破。旧版“限塑令”主要在塑料袋使用、流通环节进行限制；而“新限塑令”却是针对塑料袋“生产-销售-使用-流通-回收-处置”全生产周期各个环节均提出了限制要求，健全各环节管理制度，明确各环节需要为塑料废弃物承担的环境责任，并对该责任进行监管。

再次工作思路上有调整。“新限塑令”按照“禁限一批、替代循环一批、规范一批”的思路，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，加强塑料污染治理，在禁止、限制、替代上均有考虑。

最后推广研发上有创新。“新限塑令”更加强调加大可降解材料等技术研发和应用，开展关键核心技术攻关和成果转化，完善可降解塑料相关标准。

政策推动产业升级

环保产业一般是政策驱动型，促进产业发展的动力来自提高环保标准和严格执法，倒逼出环保产业的市场空间，促进整个生产环节的绿色化。我国禁塑、限塑时间表已经明确，相关环保企业和塑料降解技术将迎来发展黄金期。

“升级版‘限塑令’着眼于塑料污染治理，建立健全塑料制品长效管理机制，大家可以关注消费流通领域行业、生产制造领域行业以及回收利用领域行业。”程会强表示，从限塑向禁塑升级，涵盖主要塑料制品品种，涉及生产、流通、消费、回收、利用、处置全过程，其对相关行业影响明显。

葛察忠认为，“新限塑令”重在培育有利于规范回收和循环利用、减少塑料污染的新型业态和模式。“新限塑令”的实施，会推动塑料袋替代品产业的发展壮大；会倒逼传统塑料企业进行自我革命，通过开展绿色设计，提升产品的回收和再利用性能；会激发企业加大可降解材料等技术研发和应用的积极性；也会对部分商超、电商、快递企业使用可循环周转箱、快递盒等新型包装器具等方面造成影响。

中国人民大学环境学院教授李岩向《经济》杂志、经济网记者表示，一些大企业出于企业的社会责任担当，意识到减少塑料的重要性，采取一些相应的减塑措施，例如京东在2016年的瘦身行动，就将其用于包装的胶带宽度变窄、与厂商协调适合物流运输的包装以避免二次包装、生鲜包装流转箱多次重复使用等。“仅靠商家的自律是远远不够的，需要生产者、销售者、消费者和政府的共同协调才能真正实现这些行业的减塑。”

李岩提到，国外的禁塑也是一个逐步的过程。例如欧盟实施限塑收费后，2018年为了减少海洋塑料污染的风险，欧盟将在2030年全面禁止包括餐具、吸管、气球、棉花棒、渔具在内的塑料使用，这些塑料约占欧盟水域和海滩垃圾总量的70%。此次禁塑已经不仅仅针对一次性塑料制品，禁塑的范围大大扩展，针对这些广泛使用的塑料产品采取替代、标签等手段，不仅生产者责任延伸，也更有利于社会环保意识的培养。

实行疏堵结合的监管手段

一个塑料袋究竟在多大程度上损害了环境，造成环境影响成本，并没有很清晰的界定和计算。在现实中，塑料袋的环境成本在不同时期、不同地区以及不同分类条件下都是有所不同的。复旦大学环境经济研究中心副主任李志青向《经济》杂志、经济网记者解释，限塑令的本意是从环境规制出发，强制性地引入生产标准和经济手段，来提高塑料袋这一环境污染性较强产品的使用成本，进而减少塑料袋使用，引导包装袋的绿色利用，属于典型的外部成本内部化的政策工具。

 李志青指出，当前有必要加强塑料袋的环境成本水平研究。比如，在环境成本上，垃圾分类制度将会大大提高塑料袋、纸袋子等包装集中处理的效率，降低塑料袋等包装分散废弃所带来的环境影响，进而有可能在未来拉低而不是推高塑料袋的市场价格水平。因此，限塑令有必要与垃圾分类制度的推进进度相适应。

 海南省人大常委会通过《海南经济特区禁止一次性不可降解塑料制品规定》，2020年12月将实施。另外，海南省出台了《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，分阶段、分行业、分类别稳步推进禁塑工作。海南“禁塑令”顺应了国际先进潮流和中国需要，禁塑将为中国产业整体升级换代带来崭新机遇。

 程会强表示，行政法规可提高公众、企业和相关部门的重视程度和执行力度。当前关于限塑的倡导性、鼓励性措施较多，但缺乏刚性的法规条款，效果很难保证。需要更加注重强制性的要求，进一步从法律法规层面细化相关规定，以及明确违反相应规定的惩处措施。此外，为应对最新形式，快递、外卖应该如何包装、使用何种材质、包装到什么程度等，都需要加强标准规范，这样才可能在环境保护和方便顾客中间取得一个最佳解决方案。

 葛察忠则从“源头管控，强制约束、市场引导、强化监管”的思路出发，推进限塑令贯彻到底。例如推进日常执法和强化监督相结合，加强部门间的协作。明确细化清单，实施动态管理更新，抓好塑料治理源头管控。做好激励引导，发挥环境经济政策的杠杆作用，通过环境财政补贴政策、市场价格调节机制等缓解新型塑料袋产品成本较高的问题。发挥科技支撑作用，加快关键核心技术攻关、成果转化、技术验证和产品遴选等工作。

 “从‘限塑’到‘禁塑’，是我国对城市固废综合管理水平要求进一步提高的表现。从‘限’到‘禁’和‘替’，可行性进一步提高。如能与垃圾分类、绿色消费等活动有机结合，政策法令、标准规范、技术研发、市场引导、公众参与，将有望取得更大进步。”程会强总结道。

（本文出处：《经济日报》社《经济》杂志  2020年3月5日）