贵州松桃县妙隘乡塘坳村的幼儿园小朋友正在吃营养午餐。（南方周末记者 马肃平/图）

（本文首发于2017年6月29日《南方周末》，原标题为《超千亿国家投入，覆盖三千万学生 这道农村学生餐，吃得饱，如何吃得好》）

2011年，国家启动“农村义务教育学生营养改善计划”，迄今已有六年。据最新一份官方报告显示，试点地区农村学生的身高、体重等均有显著提升，但在一些营养指标上仍待改善。

从乡村小学到县城，从省市到部委，从官方监测机构到专家学者，南方周末记者遍访各方，试图呈现这一庞大国家计划的六年破局之路。

一望无际的山，平地惊雷般冒出来，坡路接着弯道，房子零星散布，前方至少是45度的大上坡，踩一脚油门开上去，贵州松桃县妙隘乡塘坳村小学（以下简称塘坳村小）就在眼前。十来公里的盘山路，汽车颠簸了半个多小时。

灶头、大锅，站在氤氲烟气里的，是两个忙碌的身影。三十平米的厨房，隔成里外两间，靠墙并排支着两口灶台，一个做饭，一个炒菜。

蒜苔炒肉、青椒炒花菜、清炒油麦菜、冻菌粉丝汤，25个不锈钢大菜盆已经按班级挨个排好，这是全校47人的全部食量。人均5元，在妙隘乡这所最偏远的“山顶小学”，按照当地物价，全部放到碗里，就是这个水准。

2011年10月，国务院决定启动“农村义务教育学生营养改善计划”，迄今已有29个省份的1590个贫困县加入试点，覆盖13.4万所学校，超过3300万学生受益。目前，中央财政已累计投入了1591亿元专项资金。

“中国疾病预防控制中心的跟踪监测表明，2015年，试点地区男女生各年龄段的平均身高比2012年高1.2-1.4厘米，平均体重分别增加0.7和0.8千克，高于全国农村学生平均增长速度。贫血率从2012年的17%降低到2015年的7.8%。”教育部督导局在回复给南方周末记者的材料中称，学生营养状况明显改善。

也有令人担忧的声音。2017年6月1日，中国发展研究基金会的一份报告显示，仍有近半数学校的营养餐在能量、蛋白质、脂肪以及两种微量元素等方面没有“基本达标”。

上千亿的政府投入，收效究竟如何？启动了六年的营养餐计划，到了接受检阅的时刻。

乡村小学：营养餐里的营养难题

下课的音乐声响起，孩子们端着饭碗挨个走到教室一角，老师在每个碗里盛上米饭，打上半勺菜。这是2017年6月19日中午11点40分，塘坳村小开饭了。

二年级的教室里，坐在第一排的苗族男孩告诉南方周末记者，他爱上语文课、数学课，喜欢吃学校的饭。“学校的饭好，每天都有肉吃，家里的饭不常有。”有时候馋了，他就对奶奶说，想吃肉了，给我买一点。

塘坳村小大部分学生都是留守儿童。早饭下点面条，炒点剩饭，大多数人索性空着肚子就来上课。

松桃县位于贵州、重庆、湖南三省市交界处，是国家级贫困县。全县约400所学校，大部分散落在层叠连绵的大山中。塘坳村小离校最远的两个孩子，每天走一个多小时，从山那边的重庆而来，在没有营养餐计划时，午饭只有一个冷的红薯。

山脚下的妙隘乡完全小学（即完小）条件稍好，但没有营养餐时，情况也好不到哪去——到了上午第四节课，同学们的精力根本无法集中，齐刷刷地咽口水。连着几年校运会开幕式，才站了五分钟，就有学生脸色发白晕倒。“老师赶紧去扶，学生嘴里全是灰和泥巴。”校长何兵回忆。

2012年6月，教育部等15个部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》（以下简称实施细则）等5个配套文件。3个月之后，营养餐计划进入塘坳村小，全部学生在校吃午饭。起初，中央专项资金的补贴标准为每人每天3元。2015年3月起，标准上调至4元。现在，铜仁市和松桃县还各补助5角。

每人5元的标准，要想做出一荤两素一汤的午饭，塘坳村小校长石胜荣颇费心思。

山里运输不便，塘坳村小不在县统一招标采购之列。每天，食堂管理员骑摩托车下山。非本地蔬菜的价格比县城还高，蒜苔每斤4元，猪肉不分部位一刀切，统一价每斤14元。

食谱每周换一次，尽管会参考松桃县教育局营养办下发的推荐菜谱，但具体还得根据学校自身采购情况而定。“我们尽可能考虑营养搭配，但有些菜，山里确实买不到。”石胜荣说。

2016年儿童节前，在中国发展研究基金会牵线下，钓鱼台国宾馆大厨来到妙隘完小，按照4元的标准，为学生们烹制了一顿营养均衡的午餐，还向食堂厨师面授机宜。“我们现在营养搭配基本达标，但要像大厨那样做到优秀，难度太大。”何兵调侃，“我们这一带本来就重口味嘛。”

这亦是业界对于这项覆盖面极广的国家计划的担忧。在中国发展研究基金会发布的报告中，钙、维生素A摄入量符合国家推荐标准的学校仅占全部监测学校的14%和40%，63%的学校盐摄入量明显高于国家推荐量。

“课间加餐的学校，很难做到营养达标。食堂供午餐的77%学校中，采购价格偏高，厨师存在水平问题，学校人数少、4元不一定能做出达到营养标准的午餐，这些都可能是原因。”中国发展研究基金会秘书长卢迈告诉南方周末记者，基金会将在进一步调研后作出分析。

东北师范大学教授李伯玲曾去西部多个省份调研。胡萝卜几乎天天有，土豆也是变着法子吃，但鲜见绿叶蔬菜。肉通常混在菜里，炖排骨之类的大荤却是种奢侈。

“膳食不均衡，主食多、油多、肉少，能吃饱，但容易出现长胖不长高的现象。”在上述报告中，中国疾病预防控制中心前院长陈春明指出。

为数不多的肉菜，还有孩子悄悄把肉撇开。李伯玲见着心痛，问怎么回事。“家长不让吃，说学校买的猪肉不是自家养的，吃饲料不干净。”

她和食堂师傅谈蛋白质、卡路里，对方一脸茫然：“我们的孩子不都这么吃大的？”

“食堂工勤人员和厨师能把菜干净地洗了，做出学生喜欢的味道，这就很不错了。”李伯玲说，几乎没有任何针对他们的营养学培训。

2017年6月1日，何兵受邀去北京参加农村学生营养改善专题研讨会。来回机票、食宿总共一万多元的开销，何兵花着心痛。“如果这笔钱能花到食堂工勤人员身上，让一部分人先掌握营养学知识，这将是他们一辈子值得铭记的。”

县城：供牛奶鸡蛋还是热菜热饭

根据实施细则，供餐模式有三种：学校食堂供餐、企业供餐和家庭托餐。营养餐覆盖地区广，各地经济发展水平不一，因此，文件要求各地从实际出发，创新供餐机制。

在受访专家看来，食堂供餐是营养改善的优选。不过，在松桃县，营养餐并非一开始就是食堂供餐。

2012年3月，贵州正式开始实行营养餐计划。每人每天3元的补助金下来了，但食堂还没建好，妙隘完小开始尝试“营养包”，为学生提供稀饭、鸡蛋、牛奶、苹果等食品。

不过，“营养包”品种显得单一。鸡蛋吃腻了，调皮的男生把蛋清吃了，蛋黄用来“打仗”。牛奶带着腥味，似乎也不合同学们的胃口。何兵的女儿也在妙隘完小就读，一喝牛奶就吐。

“食堂提供午餐是贵州省的硬性规定，是贵州模式的特色。”松桃县教育局营养办主任李俊飞告诉南方周末记者。当时，像妙隘完小这样食堂条件尚未完善的学校，“营养包”只是一种过渡模式。

领导们拍板下命令建食堂。“我们必须克服各种困难完成任务。”何兵说。

不惟松桃县，全国各地均在探索因地制宜之策。

“餐饮公司每天把加工好的半成品拉到学校，学校再加工制作。”江西赣州市于都县黄麟乡桃溪小学教导主任严显良说。

甘肃庆阳市方山初中教师田德友告诉南方周末记者，当地的硬性规定是食堂供应营养早餐。“包子、鸡蛋、稀饭或是豆腐脑、油饼。3元吃饱，多出来的一元打到学生卡里，学生午饭或晚饭吃。”

中国发展研究基金会的报告显示，在中央财政专项资金的支持下，贫困地区98%的农村学校完成了食堂建设、改造并投入使用。截至2017年4月，95%的监测学校采取食堂供早餐或午餐。

但报告还显示，为了降低食堂运行成本、减少工作量，甘肃、湖北、湖南等省不少学校仍在采用课间加餐模式。

“全县学校都没有食堂，都是企业供餐。”甘肃永登县教育局工作人员邓天俊告诉南方周末记者。

永登县教育局的一份政府采购合同显示，2017年春季学期，该县学生营养改善食品包括苹果汁、玉米汁、鸡肉火腿肠、玫瑰千层饼等。其中，苹果汁的单价为每盒1.8元，包括成本、配送运输、损耗等全部费用。

越是偏远地区，意味着风险越大。尽管招标过程公开透明，但对西部边远地区而言，可供选择的招标企业并不多。运输和市场流通中的成本消耗没人埋单，企业很可能把配餐质量、分量一降再降。

中国疾控中心营养与健康所博士生张帆曾对不同供餐模式的营养学和经济学做过评估研究，食堂供餐模式的学生人均运行成本是企业供餐的16.8倍，管理成本也高出1.9倍。但食堂供餐模式的营养改善效果却优于企业供餐。

“课间加餐主要是采购包装加工食品，单价高，营养价值低，营养含量不足食堂供午餐的1/3。应尽快将课间加餐转变为食堂供餐。”中国发展研究基金会的报告建议。

2011年到2013年，中央财政拨款300亿元用于食堂建设专项资金。“为什么食堂还没建起来？建了食堂为什么不供午餐？”卢迈对南方周末记者说，营养餐计划刚实施时，牛奶加鸡蛋只是过渡政策，“现在情况有了很大改善，有些学校已经吃了5年火腿肠，再不做饭真说不过去了。”

省市：缺钱的烦恼

学生们享受起了营养餐，但随之而来的，却是各省市在执行营养餐过程中面临的烦恼——缺钱。

实施细则强调，人均4元的专项资金是孩子们的“吃饭钱”，而食堂工勤人员工资、扩建食堂等成本，则有赖于政府配套资金。

2012年和2013年撰写博士论文期间，张帆曾与湖南和云南两省营养办负责人交流，对方有着共同的烦恼：食堂建设资金缺口大。

“除了国家的厨房建设专项资金，我省还统筹了一些经费，用于食堂建设和改造，比如薄弱学校改造资金等。”湖南省营养办负责人当时提到，37个试点县总体经费有缺口，因为各地成本不同，有些地方地形地势特殊，造价高、成本高，不够用。

“省级财政按照中央和地方1∶1的比例配套了厨房建设资金，3年中央和地方共投入了65亿元，但按照规划要求需要86亿元，还是有缺口。”云南省营养办负责人介绍。

妙隘乡完小当初建食堂的四十多万元，就是县财政拨款。目前，食堂只能容纳100人就餐，分批就餐太耗费时间。按照何兵的设想，要想实现精细化管理，减少浪费，定桌定人的就餐方式最好，但食堂就得扩建。“县教育局给县里打报告了，但一直没见行动。”

“我们想把县里烧灶的食堂改造成烧电的，算了一下要5000万。”松桃县教育局营养办主任李俊飞说。

何兵当校长的5年时间里，有4名食堂工勤人员因工资太低离职。每月1000元的工资，需要负责寄宿制学校早中晚三顿饭。松桃县的环卫工人，月工资都有1500元。

“县教育局已经写报告了，厨师每月的工资要涨到1800元。县里已经同意，但雷声大雨点小，实在没钱。”李俊飞说。

埋怨归埋怨，何兵也觉得县领导不好当。松桃县的财政赤字，并不是一个小数字。“现在光是工勤人员工资，全县就是两千多万。各部门都在问县里要钱，领导也头疼。”

而水电煤等日常开销，大多从学校公用经费里支出。

2015年12月和2016年10月，东北师范大学中国农村教育发展研究院对营养餐计划实施状况进行了调研，样本涉及14个省、自治区、直辖市17个县市的329所义务教育阶段学校。

“许多学校用于营养餐计划配套经费的支出，占公用经费总额的比例过大，易挤占其他项目的支出。”上述研究院教授刘善槐告诉南方周末记者。

教育部：“两个安全”是底线

营养餐计划耗资千亿，如何保障学生的食品安全和资金使用安全，是国家最为重视的。

在回复南方周末的材料中，教育部督导局表示，营养改善计划实施以来，全国没有发生一起重大食品安全和资金安全事故，个别偶发事故都得到了及时处置。不过，“个别地方招标不到位，食材质量得不到保证；资金管理不严，挤占挪用，虚报人数套取补助的情况偶有发生。”

“每天的食材来了，我都会和食堂管理员亲自验货，有没有腐烂发霉、数量不足，甚至弄虚作假的。如果食材质量不好，一定要退回。”塘坳村小校长石胜荣坦言，食品安全是头等大事，学校自行采购，让他压力很大。

在刘善槐调研的“麻雀学校”，校长更辛苦。身兼厨师、洗碗工、监督员、填表员、出纳等数职，校长们不得不“战战兢兢”，把大部分精力用于保证营养餐的安全。

南方周末记者在裁判文书网上搜索发现，因营养餐资金使用问题而“下课”的校长并不少见。2015年，六盘水市某中学原校长在超市购买营养餐蔬菜和猪肉时，采用虚增斤两的手段，伙同他人采取虚报发票的手段，套取学生营养餐补助资金及其他国家资金近43万元。2016年6月，云南巧家县某中心校领导，以低廉价格采购疑似变质蔬菜，高价卖给学校做“营养餐”，从中赚取差价。

中国发展研究基金会“阳光校餐”数据平台，对执行较好的20个县分析发现，半数县的主要领导有乡镇以下基层工作经验，其中半数做过农村学校教师，有本科以上的教育经历。这样的工作与教育经历，对他们理解贫困和扶贫重要性，有很大帮助。

2015年，“阳光校餐”数据平台正式建立，通过大数据，实时监测学生营养改善计划实施工作，主动接受社会监督。监测县各校每天上传食品采购价格、数量，并上传学生吃饭照片。

“采购价格一旦高于农业部的同期农产品批发价格，系统会自动发送预警信息至学校负责人手机。”“阳光校餐”数据平台工作人员史丽佳说。

“有一段时间，某所学校虚报价格，以9元的价钱采购鸡蛋，远高于农业部发布的农产品批发价格。”卢迈随后在教育部的一次座谈会上点名批评了该校。此后，类似情况再也没有发生。

教育部督导局回复南方周末记者称，下一步，将抓住“两个安全”不放，进一步完善监管制度，加强督导检查，确保学生“舌尖上的安全”。此外，要确保国家营养膳食补助“每一分钱都吃到学生嘴里”，守住资金安全底线。